Riforma PA: come cambia la dirigenza pubblica

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Approdato alla discussione in Aula al Senato il DDL recante la delega al Governo per la riforma della PA, integrato con una serie di emendamenti. Quanto al personale, il DDL conferisce al Governo una delega per la riforma della dirigenza pubblica con la costituzione di un ruolo unico per tutta la PA, la revisione dei meccanismi di accesso, la previsione di una assunzione iniziale a tempo determinato e la commutazione del rapporto a tempo indeterminato dopo un triennio e previo superamento di una verifica di professionalità e performance. Poco lo spazio per modifiche ulteriori e di conseguenza è possibile che si giunga all’approvazione del Senato entro il mese di aprile.

Quasi un anno fa, il Consiglio dei Ministri ha approvato il DDL recante “delega al Governo per la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”. Fino a poche settimane fa Il provvedimento, presentato al Senato il 23 luglio 2014, si era perso nelle c.d. “secche parlamentari”, ma il 2 aprile scorso il testo coordinato emerso a seguito delle modifiche apportate in Commissione Affari Costituzionali è approdato all’Aula del Senato, che ha avviato la discussione generale, che potrebbe concludersi entro il mese di aprile. È quindi possibile, a questo punto, illustrare i contenuti del testo che perverrà all’approvazione finale dell’Aula.

I contenuti del DDL

L’articolazione del provvedimento
Il DDL si articola in quattro Capi, contenenti sia disposizioni immediatamente precettive che deleghe al Governo, rispettivamente intitolati a:

1) il Capo I, alle semplificazioni amministrative
2) il Capo II, alla “Organizzazione”
3) il Capo III alle norme in materia di personale della PA
4) e, infine, il Capo IV alle deleghe per la semplificazione normativa.

Le principali misure
Vediamo, di seguito, le principali misure oggi previste nel DDL.
L’articolo 1, delega il Governo ad adottare misure per garantire a cittadini ed imprese, il diritto di accedere a tutti i dati, i documenti e i servizi di loro interesse in modalità digitale, nonché al fine di garantire la semplificazione nell’accesso ai servizi alla persona, riducendo la necessità dell’accesso fisico agli uffici pubblici, creando quella che la rubrica dell’articolo definisce una “Carta della Cittadinanza Digitale” attraverso i seguenti principi direttivi:

1) definire il livello minimo di qualità, fruibilità, accessibilità e tempestività dei servizi on line delle PA;
2) ridefinire e semplificare i procedimenti amministrativi, in relazione alle esigenze di celerità e trasparenza, mediante la loro digitalizzazione, con piena realizzazione del principio “innanzitutto digitale” (digital first).

L’art.2 modifica la disciplina della Conferenza dei Servizi di cui alla L.241/90:

1) circoscrivendo la partecipazione pubblica dei cittadini a tale organismo ai soli casi di procedimento finalizzato all’adozione di provvedimenti di interesse generale;
2) prevedendo la partecipazione di un solo soggetto, designato dalla Prefettura (il futuro “Ufficio Territoriale dello Stato”), in rappresentanza di tutte le amministrazioni statali coinvolte nell’iter;
3) prevedendo “forme di coordinamento o rappresentanza unitaria delle amministrazioni” (comprese quelle non statali).

Viene anche previsto – con una sorta di rovesciamento dei principi legislativi assodati in circa 25 anni di applicazione di tale disciplina – che si consideri acquisito l’assenso delle amministrazioni, ivi comprese quelle preposte alla tutela della salute, del patrimonio storico-artistico e dell’ambiente che, entro il termine dei lavori della conferenza, non si siano espresse nelle forme di legge” nell’ambito della Conferenza. In termini generali, viene prevista una generalizzata semplificazione ed accelerazione dei meccanismi di funzionamento e decisionali di tale Collegio.

L’art.3 pone rilevanti innovazioni in materia di “silenzio” delle PA, introducendo nella L.241/90 l’articolo 17 bis in forza del quale, quando sia prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, l’assenso deve essere comunicato (salvo eccezioni disciplinate nello stesso DDL) entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte della PA procedente. Decorso inutilmente tale termine, l’assenso si intende acquisito.

Viene conferita, inoltre, una delega al Governo in materia di “Segnalazione certificata di inizio attività” (SCIA) e silenzio assenso relativa ai privati, per l’individuazione di tutti i procedimenti amministrativi interessati dai due istituti, “sulla base dei princìpi e criteri direttivi desumibili dagli stessi articoli, dei princìpi del diritto dell’UE relativi all’accesso alle attività di servizi e dei princìpi di ragionevolezza e proporzionalità, introducendo anche la disciplina generale delle attività non assoggettate ad autorizzazione preventiva espressa, compresa la definizione delle modalità di presentazione e dei contenuti standard degli atti degli interessati e di svolgimento della procedura, anche telematica, nonché degli strumenti per documentare o attestare gli effetti prodotti dai predetti atti”.

Viene, quindi, profondamente innovata la disciplina in materia di annullabilità degli atti della PA in autotutela amministrativa. In particolare, viene modificato l’art.19 della L.241/90, prevedendo che la PA, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti per l’adozione di un provvedimento, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della relativa segnalazione, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Tuttavia, qualora “sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere, disponendo la so-spensione dell’attività intrapresa e prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure stesse, decorso il suddetto termine, l’attività si intende vietata”.

E, soprattutto, viene modificato l’art.21-nonies della L.241/90 prevedendo che l’annullabilità dei provvedimenti amministrativi illegittimi, in quanto adottati in violazione di legge o viziati da eccesso di potere o da incompetenza, può essere disposta entro un termine “comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici”. Tale termine, tuttavia, non si applica qualora il provvedimento sia stato adottato sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, “accertate con sentenza passata in giudicato”.
Quindi, nonostante la materia sia oggetto, da settimane e mesi, di interventi riformatori ed attuativi senza soluzione di continuità, viene conferita al Governo una delega per la revisione delle norme in materia di prevenzione e contrasto della corruzione (L. 190/12) e di pubblicità e trasparenza nelle PA (D. Lgs. 33/13).

Passando al Capo II, il Governo è delegato ad emanare decreti legislativi tesi a modificare la disciplina della Presidenza del Consiglio dei ministri, dei Ministeri, delle agenzie governative nazionali e degli enti pubblici non economici nazionali, perseguendo la riduzione del personale e degli Uffici, anche attraverso revisione ed accorpamento delle forze di polizia esistenti. E, inoltre, prevedendo un notevole rafforzamento dei poteri di indirizzo e coordinamento dell’azione di Governo in capo alla Presidenza del Consiglio. Viene inoltre fissato il principio di delega in forza del quale la Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo, dovrà divenire il terminale unico di tutte le amministrazioni centrali sul territorio.

È stato, inoltre eliminato, nel corso dell’esame in Commissione, l’originario art.7 del DDL che dettava norme – francamente inutili e prive di concreti effetti – per una nuova “nomenclatura” dei soggetti e delle amministrazioni pubbliche in senso lato.

Quindi, l’articolo 8 prevede una riforma delle Camere di Commercio che – in particolare – prevede una riduzione delle loro competenza e del loro numero.

Quanto al personale delle PA, il DDL conferisce al Governo una delega per la riforma della dirigenza pubblica che passerà dalla costituzione di un ruolo unico per tutta la PA, dalla revisione dei meccanismi di accesso, con la previsione di una assunzione iniziale a tempo determinato e commutazione del rapporto a tempo indeterminato dopo un triennio e previo superamento di una verifica di professionalità e performance. Viene inoltre prevista:

1) una durata triennale dei singoli incarichi dirigenziali che potranno essere rinnovati per una sola volta;
2) una revisione del sistema della “responsabilità dirigenziale”;
3) una revisione della composizione della retribuzione tra parte fissa e parte variabile legata ai risultati;
4) la possibilità della messa a disposizione oltre che i meccanismi per la cessazione dei rapporti di lavoro, Inoltre, con i decreti delegati dovrà essere anche riformato il sistema formativo del personale della PA e semplificato il meccanismo per procedere alla mobilità del personale tra amministrazioni.

Quindi, alla luce del fatto che a breve verrà adottata la disciplina delegata prevista dalla L.183/14 (il c.d. Jobs Act) in materia di conciliazione dei tempi di vita e di lavoro nel settore privato, il DDL prevede anche di conferire una delega al Governo per l’adozione – anche nel settore pubblico – di una normativa al riguardo.

Infine, nel Capo IV, dedicato alla semplificazione normativa, il Governo è delegato ad emanare disposizioni per la semplificazione:

1) nel settore del lavoro pubblico e dell’organizzazione amministrativa;
2) delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche;
3) dei servizi pubblici locali di interesse economico generale.

Con specifico riferimento alla prima delle deleghe, gli emanandi decreti dovranno:

a) prevedere, nei concorsi, meccanismi di valutazione “finalizzati a valorizzare l’esperienza professionale acquisita da coloro che hanno avuto rapporti di lavoro flessibile con le amministrazioni pubbliche, con esclusione, in ogni caso, dei servizi prestati presso uffici di diretta collaborazione degli organi politici e ferma restando, comunque, la garanzia di un adeguato accesso dall’esterno”:
b) accentrare i concorsi per tutte le PA; rivedere le loro modalità di espletamento; ridurre i termini di validità delle graduatorie
c) introdurre un sistema informativo nazionale per la formulazione di indirizzi generali e parametri di riferimento per la programmazione delle assunzioni; rafforzare la funzione di coordinamento e di controllo del Dipartimento della funzione pubblica in relazione alle assunzioni del personale appartenente alle categorie protette;
d) disciplinare le forme di lavoro flessibile, con individuazione di limitate e tassative fattispecie;
e) semplificare le norme sulla valutazione dei dipendenti, di riconoscimento del merito e di premialità; sviluppare sistemi distinti per la misurazione dei risultati raggiunti dalla PA e di quelli raggiunti dai singoli dipendenti; potenziamento dei processi di valutazione indipendente;
f) introdurre norme in materia di responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti finalizzate “ad accelerare e rendere concreto e certo nei tempi di espletamento e di conclusione l’esercizio dell’azione disciplinare”.

Infine, nel corso dell’esame in Commissione è stato introdotto nel DDL l’art.15, in forza del quale “Al fine di semplificare il sistema normativo e i procedimenti amministrativi e di dare maggiore impulso al processo di attuazione delle leggi”, il Governo viene delegato ad emanare “uno o più decreti legislativi per l’abrogazione o la modifica di disposizioni legislative, entrate in vigore dopo il 31 dicembre 2011, che prevedono provvedimenti non legislativi di attuazione”. I criteri indicati dal DDL per l’esercizio di tale delega, sono i seguenti: a) individuare, fra le disposizioni di legge che prevedono l’adozione di provvedimenti attuativi, quelle che devono essere modificate al solo fine di favorire l’adozione dei medesimi provvedimenti e apportarvi le modificazioni necessarie; b) individuare, fra le disposizioni di legge che prevedono l’adozione di provvedimenti attuativi, quelle per le quali non sussistono più le condizioni per l’adozione dei provvedimenti medesimi e disporne l’abrogazione espressa e specifica.

Francamente, quest’ultima norma appare inutile. Infatti, o i termini per l’adozione dei provvedimenti attuativi sono scaduti e, quindi, l’abrogazione della norma da attuare è pleonastica. Oppure nel primo dei due casi, l’adozione di modifiche alla legislazione da attuare “per favorirne l’attuazione” appare una soluzione barocca. Per non dire del discrimine temporale, apoditticamente fissato al 31/12/2011, senza alcuna apprezzabile o, quantomeno, evidente, motivazione.

Non resta, ora, che attendere il completamento dell’iter al Senato per poter operare ulteriori e più specifiche valutazioni su specifici aspetti del DDL.

Fonte: Ipsoa.it

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